Esko Kiviranta- Edustajasi Eduskunnassa -

Maisemaintoilijoita ei kiinnosta maanomistajan oikeusturva

(Julkaistu Käytännön Maamies -lehden numerossa 3/2016)

Ympäristöministeriö esitti tammikuussa 2016 183 kohdetta valtakunnallisesti arvokkaiksi maisema-alueiksi. Alueiden asukkailla, maanomistajilla ja muilla osallisilla oli mahdollisuus 18.1.2016 - 19.2.2016 välisenä aikana kertoa mielipiteensä ehdotuksista maisema-alueiksi. Myös sidosryhmiltä ja viranomaisilta pyydettiin lausunnot 15.3.2016 mennessä.

Vuonna 1995 tehdyn, voimassa olevan periaatepäätöksen mukaan Suomessa on nyt 156 valtakunnallisesti arvokasta maakunta-aluetta. Päivitysinventoinnin tuloksena tästä valikoimasta on putoamassa muutamia kohteita. Myös monien vanhojen kohteiden rajauksia esitetään muutettaviksi.

Toisaalta maisema-alueiden joukkoon on ehdolla 59 uutta aluetta. Näistä suuri osa sijaitsee Ylä-Lapissa. Ko. alueet ovat saamelaiskulttuurin ja poronhoidon maisemakokonaisuuksia.

Valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet ovat ympäristöministeriön mukaan edustavimpia maaseudun kulttuurimaisemia, joiden arvo perustuu monimuotoiseen kulttuurivaikutteiseen luontoon, hoidettuun viljelymaisemaan ja perinteiseen rakennuskantaan. Osa maisema-alueista on nimetty maisemanähtävyyksiksi. Uudessa inventoinnissa on otettu huomioon myös saaristoelinkeinoihin, metsä- ja erätalouteen sekä poronhoitoon liittyvät kulttuurimaisemat.

Pikapikaa maakuntakaavaan

Valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet otetaan käytännössä pikatahdissa sellaisenaan maakuntakaavoihin. Asetuksen mukainen maakuntakaavan merkintä on "kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta valtakunnallisesti tärkeä alue". Tällä merkinnällä on huomattavia maanomistajaan kohdistuvia oikeusvaikutuksia.

Maakuntakaava on maankäyttö- ja rakennuslain 32 :n mukaan ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Maakuntakaavamerkintä täsmentyy maanomistajan kannalta ennalta-arvaamattomiksi välittömiksi oikeusvaikutuksiksi yleiskaavassa ja asemakaavassa sekä yksittäisiä rakennuslupahakemuksia käsiteltäessä. Kuntakohtaisia kaavoja valmistelevat viranomaiset ovat velvollisia kaavojen valmistelussa seuraamaan lainvoimaista maakuntakaavaa.

Kunnanvaltuuston hyväksymästä yleis- tai asemakaavasta valittaminen ei ole enää tehokas oikeusturvakeino, kun yleis- tai asemakaavan merkintä perustuu lainvoimaiseen maakuntakaavaan. Mikäli maakuntakaavan merkinnöiltä ei vaadita riittävää täsmällisyyttä, menettää maanomistaja tosiasiallisesti mahdollisuutensa tehokkaiden oikeusturvakeinojen käyttöön, kun maakuntakaava on tullut lainvoimaiseksi.

Maakuntakaavan sisältövaatimuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 28 :ssä, jonka mukaan kaavaa laadittaessa on pidettävä silmällä sitä, ettei maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle aiheudu kaavasta kohtuutonta haittaa. Jotta olisi mahdollista arvioida, aiheutuuko kaavasta maanomistajalle kohtuutonta haittaa, on kaavassa käytettyjen merkintöjen oikeusvaikutusten oltava selvillä.

Myös alueilla, joilla ei ole vahvistettu yleis- tai asemakaavaa, maakuntakaavalla on oikeusvaikutuksia rakennuslupapäätösten sekä maankäyttö- ja rakennuslain 16 :ssä tarkoitettujen suunnittelutarvealueratkaisujen kautta. Tämä arvaamattomien oikeusvaikutusten uhka antaa aihetta asettaa maakuntakaavan merkinnöille erityisen korkeita vaatimuksia niiden selvyyden suhteen.

Käytännön esimerkki suunnittelumääräyksestä

Otan Varsinais-Suomen vahvistetusta maakuntakaavasta esimerkin maakuntakaavamerkintää "kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeä alue" koskevasta suunnittelumääräyksestä:

"Maisema-arvojen tulee olla lähtökohtana alueelle laadittaville suunnitelmille ja toimenpiteille. Suunnitelmien ja toimenpiteiden alueella tulee olla maiseman arvoja turvaavia ja edistäviä ja ottaa huomioon maiseman ja kulttuuriympäristön ominaispiirteet. Maisemaan vaikuttavien suunnitelmien ja hankkeiden (korkeiden rakennelmien) yhteydessä maisemavaikutukset tulee erikseen arvioida. Rakentamisen manneralueella tulee kohdistua aukeamien reunoille olemassa olevaan rakenteeseen tukeutuen ja edistää peltojen, niittyjen ja muiden avoimien maisematilojen säilymistä. Rakentamisen rannikolla ja saaristossa tulee olla alueen kulttuuriperintöön tukeutuvaa."

Ympäristöministeriö toteaa Varsinais-Suomen maakuntakaavaa koskevassa päätöksessään, että kyseessä on alueen erityisominaisuutta tarkoittava merkintä ja että merkintä ei ole aluevaraus tai suojelumerkintä. Kun merkintään ei liity maankäyttö- ja rakennuslain 33 :n mukaista rakentamisrajoitusta tai suojelumääräystä eikä muutoinkaan maanomistajaan välittömästi kohdistuvia oikeusvaikutuksia, siitä ei voida ministeriön mukaan katsoa aiheutuvan maanomistajalle kohtuutonta haittaa.

Vaikka puheena oleva maakuntakaavamerkintä ei olekaan aluevarauksen tai suojelumerkinnän luonteinen välittömiä oikeusvaikutuksia omaava merkintä, on ilmeistä, ettei merkintää ole otettu kaavaan vain näön vuoksi. Ministeriö itsekin toteaa kaavapäätöksessään, että merkinnän asettamat "reunaehdot" on otettava huomioon alueiden käyttöä suunniteltaessa. "Reunaehdot" tarkoittavat käytännössä rakentamisrajoituksia.

Maisema-arvot sidoksissa yksilöllisiin mieltymyksiin

Maisemamerkinnän suunnittelumääräyksessä todetaan, että "maisema-arvojen tulee olla lähtökohtana alueelle laadittaville suunnitelmille ja toimenpiteille". Ilmaisua "maisema-arvot" ei ole mahdollista arvioida objektiivisesti, vaan kyse on siis käytännössä siitä, millainen maisema virkamiestä miellyttää. Suunnittelumääräyksen mukaan korkeiden rakennelmien yhteydessä maisemavaikutukset tulee erikseen arvioida. Millainen teollinen tuotantolaitos tai viljankuivaamo on tässä kaavamääräyksessä tarkoitettu "korkea rakennelma"? Saisivatko hyvin yleiset jättikorkeat rehusiilot rakennusluvan? Voiko jo kaksikerroksinen omakotitalo olla liian korkea rakennelma?

Maakuntakaavamerkinnän ja suunnittelumääräyksen sisältö jää oikeusvaikutuksiltaan epäselväksi ja täysin ennakoimattomaksi. Tämän epäselvyyden johdosta puuttuvat riittävät edellytykset oikeudellisesti arvioida, onko kaavaa laadittaessa pidetty silmällä sitä, ettei kaavan toteuttamisesta aiheudu maanomistajalle kohtuutonta haittaa. Rakennuslupapäätös joudutaan kunnassa tekemään epäselvässä kaavatilanteessa. Tällöin arkuus voi voittaa ja lupa evätään ikään kuin varmuuden vuoksi.

Noudatetaanko perustuslakia?

Voimassa olevan perustuslain 80 :ssä säädetään, että yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Maankäyttö- ja rakennuslakia käsiteltiin eduskunnassa vuoden 1998 aikana ja se säädettiin vuoden 1999 alussa. Laki tuli voimaan 1.1.2000. Eduskuntakäsittelyssä perustuslakivaliokunta ei ole arvioinut lain valtiosääntöoikeudellisia ulottuvuuksia uuden, maaliskuussa 2000 voimaan tulleen perustuslain kannalta, vaan vanhan hallitusmuodon kannalta, johon ei sisältynyt nykyisen perustuslain 80 :n kaltaista säännöstä.

Merkintä "kulttuuriympäristön ja maiseman kannalta tärkeä alue" perustuu ympäristöministeriön asetukseen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä (annettu 31.3.2000). Asetus on annettu maankäyttö- ja rakennuslain 206 :n yleisluonteisen valtuutussäännöksen nojalla. Asetuksessa on vain luettelo maakunta-, yleis- ja asemakaavoissa mahdollisista merkinnöistä. Merkintöjen sisältöä, tulkintaa ja käyttöä käsitellään vasta ympäristöministeriön lukuisissa ohjeissa.

Näin ollen kaavojen todellinen, yksityiskohtainen sisältö perustuu suurelta osin lakia alemmanasteisiin säädöksiin ja viranomaisten antamiin ohjeisiin sekä kaavoja laativien tahojen harkintaan. Käytännössä siis siitä, mitä Suomessa kaavoihin tulee, päättävät ympäristöministeriön virkamiehet.

Kun maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset kaavat käytännössä koostuvat kaavamerkinnöistä, ei kaavamerkintöjä hevin voitane pitää vain vähäisinä yksityiskohtina, joista voitaisiin säätää asetuksella. Kaavamerkinnöistä ja niiden perusteista tulisi säätää eduskunnassa.

Kaavamenetyksistä korvaus

Julkisen vallan rakentamiselle asettamat vaatimukset aiheuttavat maanomistajalle usein kustannuksia jo ennen kuin varsinaisia rakennustöitä voidaan edes aloittaa: rakennusluvan saamiseksi maanomistajan on toteutettava omalla kustannuksellaan rakennushankkeeseen liittyviä selvityksiä. Tästä seuraa, että maanomistajan tulisi kohtuudella voida arvioida, mitä hän voi maalleen rakentaa jo ennen kustannuksia aiheuttaviin suunnittelu- ja selvitystoimenpiteisiin ryhtymistä.

Nykyinen lainsäädäntö ei anna maanomistajalle oikeutta eikä edes mahdollisuutta minkäänlaiseen taloudelliseen korvaukseen, jos rakennuslupa evätään kaavassa olevan maisema-aluetta koskevan merkinnän vuoksi. Maanomistajalla ei ole tällaisessa tilanteessa oikeusturvakeinoja.

Jos minulta kysyttäisiin, neuvoisin ympäristöministeriä panemaan valtakunnallisesti arvokkaita maisema-alueita koskevan päätöksen pöydän kulmalle odottamaan, kunnes korvauskysymykseen on saatu riittävän oikeusturvan antava ratkaisu.

Näyttää siltä, että ympäristöministeriön värkkäämät valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet (VATT) siirretään valtioneuvoston päätösten voimalla maakuntakaavoihin. Tätä kautta ne tulevat kuntia sitoviksi niiden toteuttamassa kaavoituksessa. Tämä johtaa lopulta siihen, että hallitusohjelman hyvät tavoitteet päätöksenteon siirtämisestä kaavoitus- ja rakennuslupa-asioissa kunnille vesittyvät.

Varsinais-Suomen vaalipiiri